Labelisasi & Penetapan Harga Obat

Etika kedokteran memberikan kewenangan kepada seorang dokter untuk mendiagnosa penyakit dan sekaligus menuliskan berbagai merek obat bagi penyakit tersebut dalam suatu media yang disebut resep. Dalam kondisi ini, seorang dokter memegang peranan yang sangat penting dalam pemasaran suatu produk obat, khususnya obat resep. Setelah resep diperoleh, pasien dapat menebus obatnya di apotek ataupun di toko-toko obat yang bisa membaca resep tersebut.

Bagi sebagian orang yang berpenghasilan pas-pasan, saat-saat menebus resep merupakan saat yang menegangkan karena membayangkan mahalnya harga obat di Indonesia. Konsumen, dalam hal ini pasien, juga tidak memiliki pilihan lain selain menebus obat-obatan sebagaimana resep tersebut karena dipaksa percaya dengan merek obat yang direkomendasikan para dokter.

Faktor transparansi yang kurang dituding menjadi alasan tingginya harga obat di Indonesia, ditambah dengan daya beli masyarakat yang rendah, mengakibatkan masyarakat dalam keadaan tertentu enggan menebus resep dokter. Tingkat pengeluaran masyarakat Indonesia untuk kesehatan masih rendah dibandingkan negara lain, yaitu sebesar $5/Kapita/tahun dibanding $12 di Malaysia dan $40 di Singapura.

Berdasarkan kenyataan ini, sebenarnya potensi pasar farmasi Indonesia cukup menjanjikan, namun belum terkelola dengan baik. Potensi pasar yang yang besar tersebut seharusnya dapat ditingkatkan agar dapat meningkatkan kesejahteraan sejalan dengan peningkatan daya beli penduduk Indonesia yang diharapkan akan terjadi sejalan dengan peningkatan pertumbuhan ekonomi nasional.

Sejalan dengan maksud tersebut, pada 7 Februari 2006, Departemen Kesehatan mengeluarkan 2 (dua) kebijakan penting bagi industri farmasi, yaitu Kepmenkes No. 69/2006 tentang Pencantuman Harga Eceran Tertinggi di Label Obat dan Kepmenkes No. 68/2006 tentang Pedoman Pelaksanaan Pencantuman Nama GenerikPada Label Obat. Dalam penerapan kebijakan ini, khususnya Kepmenkes No. 69/2006, berbagai suara pro dan kontra mulai bermunculan. Ada pelaku usaha yang menolak, dan ada yang menerima kebijakan ini dengan alasan tersendiri.

Dinamika yang begitu kuat dalam penerapan kebijakan ini, telah mendasari KPPU untuk melakukan suatu tinjauan dan analisa mendalam atas kebijakan Departemen Kesehatan dalam pencantuman harga eceran tertinggi (HET) pada label obat, baik dari sisi kebijakan pemerintah maupun sisi kepentingan pelaku usahanya.

Industri Farmasi Indonesia

Industri farmasi Indonesia saat ini telah mengalami peningkatan dari sisi nilai penjualan nasional dengan posisi sebesar Rp 23,6 trilyun. Namun dari sisi pertumbuhan, industri farmasi Indonesia mengalami trend penurunan dari 32% pada tahun 2000 menjadi 13,1% pada tahun 2005. Ini menunjukan bahwa secara jumlah, permintaan atas obat mengalami penurunan pertumbuhan dari sisi kuantitas. Dari sudut keterjangkauan secara ekonomis, harga obat di Indonesia umumnya dinilai mahal dan struktur harga obat tidak transparan.

Penelitian WHO menunjukkan perbandingan harga antara satu nama dagang dengan nama dagang yang lain untuk obat yang sama, berkisar 1:2 sampai 1:5. Artinya, harga obat generik bermerk dapat mencapai 5 kali harga obat generiknya. Penelitian di atas juga membandingkan harga obat dengan nama dagang dan obat generik menunjukkan obat generik bukan yang termurah. Keadaan ini antara lain menggambarkan betapa pentingnya kebijakan pemerintah mengenai penetapan harga obat (pricing policy).

Penelitian Departemen Kesehatan pada tahun 2005 juga menunjukkan hal yang menarik, dimana mereka menilai bahwa harga obat di Indonesia saat ini sangat bervariasi. Harga di apotek berdasarkan pengamatan cenderung beragam antar apotek satu dengan apotek lainnya. Sebagai contoh, Amoxyl 250 gram, yang perbedaan harganya berkisar antara Rp 1720 hingga Rp 2994 per butir. Kemudian Baquinor 500 produksi Sanbe Farma, harga yang diberikan di berbagai apotek dan rumah sakit juga sangat bervariasi.

Secara keseluruhan, pemerintah menyimpulkan bahwa terlihat perbedaan harga yang sangat signifikan antar berbagai merek obat, dimana perbedaan antara harga minimal dan maksimal cukup beragam. Secara rata-rata, perbedaan harga tersebut mencapai 44,25%. Namun apabila diperhatikan secara individual, terlihat bahwa ada rentang yang sempit dan yang sangat besar antar berbagai jenis obat. Sebagai contoh, Losartan 500, perbedaan harganya cukup sempit yaitu antara Rp 7700 dan Rp 9305 atau 20,84%. Disisi lain, Siprofloxacin 500, perbedaan harganya sangat besar yaitu antara Rp 340 dan Rp 2142 atau sebesar 530,56%.
Perbedaan harga yang tinggi inilah yang dijadikan landasan bagi pemerintah untuk memangkas harga obat ditingkat apotek melalui aturan/kebijakan pencantuman harga eceran tertinggi (HET).

Pengaturan Kebijakan

Secara substansial, kebijakan ini mewajibkan pabrik obat untuk mencantumkan HET pada label obat. HET ini dihitung berdasarkan Harga Netto Apotik (HNA) ditambah PPN 10% dan margin apotik sebesar 25%. Berdasarkan kebijakan ini, HET dicantumkan pada label obat sampai pada satuan kemasan terkecil dan berlaku pada obat bebas dan obat ethical (obat yang hanya dapat diperoleh dengan resep dokter).
Lebih lanjut pencantuman HET ini dilakukan dengan ukuran yang cukup besar dan warna yang jelas serta tempat yang mudah terlihat sehingga mudah dibaca konsumen. Pencetakan dilakukan dengan menggunakan cap dengan tinta permanen yang tidak dapat dihapus ataupun dicetak langsung pada kemasan.

Kebijakan ini mulai diberlakukan 6 (enam) bulan semenjak ditetapkannya kebijakan ini, yaitu pada tanggal 7 Februari 2006. Apotik dan Pedagang besar Farmasi dalam jangka waktu 6 (enam) bulan sejak tanggal tersebut, masih diperbolehkan memperdagangkan obat tanpa label dengan HET tersebut.

Hal utama yang perlu diperhatikan dalam menganalisa kebijakan ini adalah sejauh mana Pemerintah, dalam hal ini Menteri Kesehatan, memiliki kewenangan untuk menetapkan Harga Eceran Tertinggi (selanjutnya disebut dengan �HET�) terhadap obat-obatan, baik obat bebas maupun obat resep, serta sejauh mana kewenangan Pemerintah menetapkannya. Berdasarkan temuan KPPU, pemerintah, dalam hal ini Departemen Kesehatan, belum diberikan kewenangan dalam mengatur harga obat-obatan, khususnya obat bebas dan obat resep. Yang diatur oleh undang-undang adalah kewajiban pemerintah untuk menyediakan bahan baku obat, obat-obatan, maupun peralatan kesehatan yang dibutuhkan dalam menyelanggarakan upaya kesehatan.

Kewenangan pemerintah dalam pengaturan harga obat sebenarnya sangat kecil. Dibandingkan dengan ribuan jenis obat yang beredar, Pemerintah hanya mempunyai kewenangan mengatur harga obat yang masuk dalam kategori Daftar Obat Esensial Nasional (selanjutnya disebut �DOEN�) yang diperbarui setiap dua tahun sekali. Dari 232 jenis obat generik yang ada di Indonesia, yang masuk dalam DOEN hanya 153 jenis. Sisanya tidak termasuk dalam kategori obat esensial sehingga harganya ditentukan mekanisme pasar bersama dengan obat bebas, obat branded generic dan obat paten.

Berbeda dengan aturan kewenangan Pemerintah dalam mengatur harga obat, aturan kewajiban pencantuman HET justru dapat dikaitkan dengan undang-undang kesehatan, khususnya Peraturan Pemerintah No. 72 Tahun 1998 tentang Pengamanan Sediaan Farmasi dan Alat Kesehatan, khususnya pada Bab VII tentang Penandaan dan Iklan. Hal ini disimpulkan dari pencantuman kata-kata �sekurang-kurangnya� pada keterangan dalam penandaan dan informasi persediaan farmasi. Walaupun aturan di atas tidak menyebutkan kewajiban pencantuman HET pada kemasan obat atau persediaan farmasi, namun dengan adanya pernyataan ”sekurang-kurangnya” tersebut, aturan pencantuman label menjadi fleksibel dan dapat ditambahkan.

Dengan informasi demikian, dapat disimpulkan bahwa Pemerintah memiliki kewenangan untuk meminta pelaku usaha untuk mencantumkan informasi tambahan yang dibutuhkan dalam kemasan obat, baik itu berupa nama generik obat tersebut, maupun HETnya.

Uji Dampak Terhadap Persaingan

Pengukuran dampak persaingan atau competition assessment menyediakan informasi yang membantu analisa biaya dan manfaat yang dilakukan atas suatu kebijakan, yang diidentifikasi melalui metode regulatory impact analysis (RIA). Sehingga dengan assessment ini, informasi yang dihasilkan oleh RIA akan semakin lengkap dan dapat diandalkan.

Competition assessment dilakukan melalui dua tahapan. Tahap pertama, pengambil kebijakan harus menyaring perilaku persaingan yang akan memberikan indikasi awal bahwa suatu kebijakan atau usulan kebijakan beresiko mempengaruhi peta persaingan. Tahap kedua, yaitu bila hasil penyaringan tersebut menunjukkan bahwa kebijakan tersebut mempengaruhi persaingan, maka pengambil kebijakan harus mengumpulkan informasi tambahan dan melaksanakan competition assessment yang lebih mendalam.

Dalam pengujian competition assessment yang sederhana, digunakan 9 (sembilan) pertanyaan yang harus ditanyakan atas suatu kebijakan atau usulan kebijakan. Pertanyaan-pertanyaan ini merupakan pertanyaan ”Benar-Salah” atau ”Ya-Tidak”. Pertanyaan tersebut meliputi pertanyaan tentang struktur pasar, pengaruh biaya regulasi, biaya tambahan bagi pemain baru, hambatan masuk pasar, perubahan jumlah dan ukuran pelaku usaha, sifat teknologi, dan perubahan cara bersaing.

Hasil Pengujian

Dengan berdasarkan hasil competition assessment, dapat disimpulkan bahwa terhadap produsen, pelaksanaan Kepmenkes No. 069/2006 tidak berdampak terhadap persaingan usaha diantara produsen. Terhadap distributor, pelaksanaan kebijakan berdampak dalam hal tambahan biaya akibat regulasi, tambahan biaya transaksi yang kurang menguntungkan apabila dibandingkan dengan perusahaan baru, dan pengembangan teknologi. Khusus terhadap apotek, pelaksanaan kebijakan berdampak dalam hal tambahan biaya akibat regulasi, tambahan biaya transaksi yang kurang menguntungkan apabila dibandingkan dengan perusahaan baru, pengembangan teknologi, dan perubahan cara bersaing.

Secara keseluruhan, data yang dimiliki menunjukkan bahwa Kepmenkes No. 69/2006 belum berdampak terhadap persaingan di industri farmasi secara keseluruhan. Namun demikian perlu diperhatikan bahwa analisa yang dilakukan terbatas pada data-data umum yang dimiliki dan bukan berdasarkan data yang sangat spesifik.

Dengan kondisi tersebut, keinginan Pemerintah untuk mencantumkan label HET pada setiap kemasan obat dapat dibenarkan. Tetapi yang menjadi permasalahan adalah kewenangan Pemerintah dalam mengatur harga dengan menetapkan formulasi HET sebagaimana kebijakan tersebut. Karena berdasarkan informasi dan data yang dimiliki, Pemerintah belum memiliki kewenangan dalam mengatur harga obat bebas dan obat resep yang dihasilkan produsen, kecuali atas obat-obatan generik yang diatur dalam Daftar Obat Esensial Nasional.

Pengaturan HET yang membatasi margin apotek dapat mengurangi perilaku bersaing mereka, yang tentu saja dapat berdampak kepada kualitas pelayanan yang diberikan. Akan tetapi tindakan tersebut tidak selalu dapat disalahkan, karena berdasarkan dokumen yang diperoleh KPPU, sebenarnya Harga Netto Apotek (HNA) yang menjadi indikator dalam penetapan HET, telah mengandung margin bagi apotek yang nilai beragam untuk setiap obat yang tercantum dalam daftar HNA. Angka tersebut cukup bervariatif, mulai dari 10% hingga mencapai 70% untuk obat-obat tertentu. Dengan kondisi tersebut, maka para ritailer (apotek) dapat menjual obat pada harga sedikit di atas atau di bawah HNA yang ditetapkan.

Apabila merujuk pada pertimbangan dalam kebijakan pemerintah ini, maka tujuan untuk memberikan informasi harga obat yang benar dan transparan bagi masyarakat, dapat diwujudkan. Tetapi hal ini belum efektif untuk menurunkan harga obat di Indonesia. Karena kebijakan ini hanya membatasi margin di tingkat retailer yang notabene memang terbiasa menggunakan margin tersebut.

Untuk menciptakan kompetisi yang lebih sehat dalam industri farmasi serta menurunkan harga obat di tingkat pembeli, maka pemerintah (dalam hal ini Departemen Kesehatan) dapat menyusun suatu harga referensi bagi setiap obat yang beredar di pasar berdasarkan nama generik obat tersebut. Harga ini sebaiknya ditetapkan dengan menggunakan pendekatan Harga Jual Produsen (HJP) agar lebih objektif. Untuk menjamin pengaturan, pelaksanaan, dan pengawasan harga ini, pemerintah dapat menetapkan/mendirikan suatu lembaga independen sektoral yang didirikan berdasarkan undang-undang.

Perumusan harga eceran tertinggi yang diberlakukan atas seluruh jenis obat dan dengan berdasarkan harga netto apotek, sebaiknya dilakukan hanya pada jenis obat tertentu dengan mempertimbangkan struktur biaya produksi serta omzet penjualan pada tingkat produsen, pedagang besar farmasi, dan apotek/toko obat agar tercipta persaingan harga obat yang rasional.

Perbedaan harga yang signifikan antara obat generik (generic) dan obat generik bermerek (branded generic) untuk kelas terapi tertentu tanpa perbedaan khasiat, mengindikasikan penyalahgunaan penguasaan pasar (market power) oleh produsen obat terhadap konsumen. Sehingga untuk mengurangi penyalahgunaan tersebut, pembatasan maksimal atas harga obat generik bermerek dibandingkan harga obat generiknya dapat diberlakukan.

Guna mengawasi harga obat, perluasan kewenangan Pemerintah dalam pengawasan harga seluruh jenis obat perlu dilakukan untuk menjamin terjangkaunya harga obat oleh sebagian besar masyarakat.
Dalam rangka pengembangan industri farmasi selanjutnya, sebaiknya kebijakan diarahkan kepada mendorong peranan asuransi kesehatan dalam pengadaan obat nasional. Lebih lanjut guna mengurangi ketergantungan bahan baku dan bahan penolong impor, kebijakan peningkatan upaya penelitian dan pengembangan dalam industri farmasi nasional perlu mendapat perhatian pemerintah. (berbagai sumber)